Réforme de la procédure de grâce fiscale

Publié 08-12-2018

Introduction

Rois ou présidents détiennent dans nombre de démocraties parlementaires modernes, la faculté de remettre des peines prononcées par les organes judiciaires. Entorse régalienne au principe de la séparation des pouvoirs, la grâce présidentielle revêtait même un caractère automatique chez nos voisins Français, jusqu’à être interdite par la réforme constitutionnelle de 2008.

Au sein de notre royaume, lorsqu’une amende est infligée par une administration fiscale (et non par un organe du pouvoir judiciaire), ce n’est toutefois pas au Roi qu’il appar­tient d’éventuellement la remettre, mais bien au Ministre des Finances et ce, depuis que cette prérogative lui a été attribuée par l’article 9 de l’arrêté du Régent du 18 mars 1831 organique de l’administration des Finances. En vertu de ce texte, il statue « sur les réclamations ayant pour objet la remise d’amendes et d’augmentations de droits à titre d’amendes, autres que celles prononcées par le juge ».

Il conviendra néanmoins d’affirmer sous peu que le Ministre des Finances statuait sur ces remises d’amendes administratives. La loi du 29 mars 2018 visant à élargir les missions et à renforcer le rôle du service de conciliation fiscale (M.B. 13 avril 2018, p. 33474) lui retirera en effet bientôt cette compétence vieille de près de deux siècles, pour la déférer au service de conciliation fiscale.

Nous examinons ci-après la nature et les modalités de cette nouvelle compétence du service de conciliation fiscale.

Compétence autonome du service de conciliation fiscale

La suppression du pouvoir ministériel de grâce fiscale concrétise le souhait formulé par la commission d’enquête parlementaire sur les grands dossiers de fraude fiscale dans son rapport du 7 mai 2009 (Doc. Parl. Ch. 52-0034/004).

Soucieux de mettre cette recommandation en oeuvre, les auteurs de la loi du 29 mars 2018 ont désigné le service de conciliation comme nouveau titulaire de ce pouvoir (articles 3 et 5 de la loi du 29 mars 2018). Ils expliquent avoir opté pour une investiture par voie législative, et non pour une simple délégation. Pareille délégation aurait en effet impliqué que seule une partie de la compétence soit octroyée au service délégué, avec pour corollaire qu’elle ne sorte pas entièrement du giron ministériel (Doc. Parl. Ch., 54-1521/006, p. 5).

Le service de conciliation tire donc de la loi elle-même sa nouvelle compétence en matière de grâce fiscale et en prive totalement le Ministre. L’intervention législative ne concerne toutefois qu’une partie des matières fiscales fédérales, comme nous allons le voir ci-après. Pour le surplus, le Ministre conserve la faculté que l’arrêté du Régent lui a octroyée.

Matières transférées – maintien résiduaire de la grâce ministérielle

L’article 9 de l’arrêté du Régent ne s’applique plus « en ce qui concerne les impôts sur les revenus, les taxes assimilées aux impôts sur les revenus et les droits et taxes divers » (article 3 de la loi du 29 mars 2018).

Le Ministre reste donc compétent pour la remise des amendes et autres majorations relatives aux droits d’enregistrement, d’hypothèque et de greffe, aux droits de succession, aux droits de timbre et aux taxes y assimilées, ainsi qu’à la taxe sur la valeur ajoutée.

Les travaux préparatoires de la loi du 29 mars 2018 justifient ce traitement différencié par le fait qu’en matière d’impôts sur les revenus (et taxes assimilées), « le moment où l’accroissement d’impôts ou l’amende deviennent « définitifs » peut en effet être clairement déterminé, ce qui est moins le cas, par exemple, pour la TVA. De plus, l’« harmonisation » des procédures fiscales est actuellement au stade de projet, si bien qu’en attendant, il n’est pas toujours possible, en cette matière, de faire la distinction entre les requêtes en remise d’amendes et les contestations de fond ou les demandes de réduction sollicitées en applica­tion de dispositions fiscales » (Doc. Parl. Ch., 54-1521/006, p. 5).

Limites

Le service de conciliation fiscale exerce sa compétence en matière de remise des amendes et accroissements d’impôts « sans préjudice de l’application des dispositions prévues par des lois particulières » (article 5 de la loi du 29 mars 2018). Selon les travaux préparatoires, il faut entendre notamment par là une demande de surséance indéfinie au recouvrement ou une demande en règlement collectif de dettes (Doc. Parl. Ch., 54-1521/006, p. 6). Aucune grâce n’est donc possible aussi longtemps que ces procédures ne sont pas vidées.

L’article 5 de la loi du 29 mars 2018 précise que la grâce fiscale ne peut porter que sur des amendes ou accroissements définitifs, c’est-à-dire « qui ne sont plus susceptibles d’un quelconque recours administratif et judiciaire ». Si une décision, un jugement ou un arrêt est intervenu, le grâce n’est permise qu’au terme des délais de recours ouverts à leur encontre.

Enfin, aucune remise n’est possible pour des sanctions administratives infligées « suite à des infractions qui sont réglées par la voie administrative dans le cadre de la concertation mise en place par la loi du 20 septembre 2012 instaurant le principe “una via” dans le cadre de la poursuite des infractions à la législation fiscale et majorant les amendes pénales fiscales ».

Pour rappel, cette loi prévoit une concertation entre le Procureur du Roi et l’administration fiscale sur l’orientation, judiciaire ou administrative, à conférer à des dossiers d’enquête de fraude fiscale.

En pareil cas, lorsque la voie administrative est retenue, les amendes ou accroissements n’ont pas une décision du fisc pour seule origine. Certes, l’administration décide seule de leur hauteur mais ils constituent, pour partie, la résultante d’un choix concerté, entre autorités fiscales et judiciaires, de ne pas assigner au dossier une direction susceptible d’aboutir à une condamnation pénale sensu stricto.

Pas plus aujourd’hui qu’hier, la grâce fiscale ne peut porter sur une condamnation prononcée par les juridictions répressives de l’ordre judiciaire en sanction d’une infraction pénale, telle une fraude fiscale perpétrée en violation des articles 449 et suivants du Code des Impôts sur les Revenus ou des articles 73 et suivants du Code TVA, par exemple. Seule une grâce royale est susceptible de tempérer pareilles condamnations.

Enfin, seule une remise des sanctions administratives liées à l’impôt est possible. La grâce fiscale ne peut en aucun cas porter atteinte à l’impôt lui-même (Cass., 24 juin 2005, Pas., 2005, n° 373).

Organe de décision

stapel-muntstukken-2180330_1280

La compétence de remise des amendes et accroissements fiscaux est confiée à une « cellule sanctions administratives », créée au sein du service de conciliation fiscale et placée sous l’autorité de son collège de direction.

Les décisions sont adoptées à la majorité du quorum des membres dudit collège requis par le règlement d’ordre intérieur du service. Chaque membre dispose d’une voix. En cas de parité des voix, la voix du président est prépondérante (article 6 de la loi du 29 mars 2018). Le collège peut valablement se réunir, délibérer et voter si la majorité de ses membres, comprenant au moins un membre de chaque rôle linguistique, est présente ou représentée (article 8, 6 1er du règlement d’ordre intérieur du collège, M.B., 7 mai 2010, p. 25645).

A l’heure actuelle, le collège est composé de quatre membres (cf. rapport annuel 2017 du service de conciliation fiscale, p. 13, disponible sur www.finances.belgium.be), ce qui rend naturellement primordial le rôle de son président. Le quorum minimum requis est donc de 3 membres présents.

Ils jouissent d’une certaine indépendance fonctionnelle puisqu’ils ne reçoivent d’instructions d’aucune autorité et que, sauf le cas de faute grave, ils ne peuvent être relevés de leur charge en raison d’actes qu’ils accomplissent dans le cadre de leurs fonctions (article 6 de l’arrêté royal du 9 mai 2007 portant exécution du Chapitre 5 du Titre VII de la loi du 25 avril 2007 portant des dispositions diverses (IV)). Bien que renouvelable, leur mandat est toutefois temporaire (5 ans) et ils demeurent attachés au service de l’administration fiscale dont ils sont détachés pour exercer leur mission (articles 2 et 5 du même arrêté royal).

Le choix de confier la compétence de grâce à un organe de l’administration fiscale fonctionnellement distinct du Ministre est salutaire. Il rencontre le souhait exprimé par la Cour des Comptes (voy. Doc. Parl. Ch. 54-1521/006, p. 4), évite les inconvénients d’une compétence personnelle et garantit une uniformité nationale aux décisions prises, répondant de la sorte aux reproches tenant à l’existence de pratiques disparates au sein des différentes directions régionales auxquelles le Ministre délègue pour l’heure le pouvoir de remise des amendes et accroissements (voy. G. CALLAERT, « Na 187 jaar kan de Wetstraat geen fiscale gratie meer verlenen », Fisc. Act. 2018, n° 15, p. 4). Il empêche également qu’une autorité régionale ayant déjà eu à se prononcer sur la sanction dans le cadre d’une réclamation, ait à nouveau à en connaître en tant qu’autorité déléguée par le Ministre pour statuer sur sa remise à titre gracieux.

La loi n’enjoint pas au service de conciliation d’accuser réception de la demande, de statuer sur sa recevabilité ou de se prononcer endéans un certain délai. Plus de précisions seront peut-être apportées sur ces différents points par arrêté royal d’exécution.

Recevabilité quant à la forme et au délai

A l’instar de ce qui prévaut pour les demandes introduites auprès du Ministre, la loi du 29 mars 2018 ne soumet celles portées devant le service de conciliation à aucun forma­lisme particulier. Il n’est toutefois pas à exclure que son arrêté royal d’exécution en prévoie un. Le demandeur ne se voit par ailleurs imposer aucun délai, ce qui paraît logique.

Effets de la grâce fiscale

La remise des amendes et accroissements les rend inexécutables mais n’en fait pas disparaître les effets. « Une telle mesure, si elle permet la restitution de l’accroissement déjà payé, n’en laisse pas moins subsister la sanction, qui continue de produire les effets que l’arrêté de grâce n’a pas effectivement anéantis. » (Com IR/92, 415/16).

Cette analyse a pour conséquence le maintien du calcul des intérêts de retard à partir du 1er juillet de la deuxième année de l’exercice d’imposition pour les impositions ayant fait l’objet d’un accroissement de 50 % ou plus (article 415, § 1er, 3° du CIR/92), même si cet accroissement est ultérieurement remis par le biais d’une grâce fiscale (Cass., 24 juin 2005, T.F.R. 2005, liv. 290, 912 ; van BESIEN J. « Kwijtschelding van een belastingverhoging krachtens het Regentsbesluit van 1831. Gevolg voor de retroactieve intrest van art. 415, § 1, WIB 1992 », T.F.R. 2002, liv. 228, pp. 902-904 ; DEFOOR, W., « La remise d’un accroisse­ment d’impôt par le ministre des Finances en application de l’arrêté du Régent du 18 mars 1831 a-t-elle des conséquences sur le calcul des intérêts de retard ? », Cour. fisc. 2005, liv. 13, p. 493). Les intérêts sur les accroissements remis demeurent pour leur part dus jusqu’à la date de la remise, celle-ci étant dépourvue d’effet rétroactif (Com. IR/92, 415/17).

Rapport annuel

La Cour des Comptes appelait de ses voeux un rapport annuel émanant du SPF Finances, de nature à apporter un peu plus de transparence sur l’importance des remises d’amendes accordées, en nombre et en montant, ainsi que sur les catégories de personnes en ayant bénéficié (cf. Doc. Parl. Ch., 54-1521/006, p 4).

Cette doléance est satisfaite par l’article 7 de la loi du 29 mars 2018, qui impose au Ministre des Finances d’adresser chaque année à la Chambre des représentants un rap­port portant sur les décisions de remise de sanctions par le service de conciliation fiscale, ainsi qu’une copie anonymisée desdites décisions. Ce rapport (mais non les décisions) sera rendu public par la Chambre.

Entrée en vigueur

Les nouvelles dispositions entreront en vigueur à une date à fixer par arrêté royal et, au plus tard, le 1er janvier 2019 (article 15, § 2 de la loi du 29 mars 2018). A ce jour, aucun arrêté royal n’a encore été adopté pour anticiper le transfert de compétence. Il y a donc fort à parier qu’il s’opérera le 1er janvier prochain.

Auteur: Christophe LEMAIRE

Auditeur de division près l’auditorat du travail de Liège, Licencié en droit fiscal, Professeur CBCEC

  280