Le délicat exercice du législateur fiscal



1. La véritable saga médiatique qui a accompagné, en temps réel, presque heure par heure, les rebondissements liés à l’approbation du CETA a eu le mérite d’attirer l’attention du grand public sur la problématique de la ratification des traités internationaux par notre État fédéral et ses entités fédérées. Cette problématique est hélas bien connue des fiscalistes qui se sont trouvés à de multiples reprises confrontés aux réalités du fédéralisme à la belge, dès lors qu’une convention ou un traité fiscal était qualifié de « mixte », parce qu’il englobait dans son champ d’application des impôts régionalisés.


Le gouvernement et le législateur fédéral voient ainsi leur action retardée par la nécessité d’obtenir l’agrément de la demi-douzaine de parlements que compte notre pays, avant de voir un traité fiscal mixte entrer effectivement en vigueur. Les contribuables belges doivent de leur côté patienter avant de pouvoir bénéficier des éventuelles avancées favorables mises en oeuvre par ces actes internationaux.


Cette particularité belgo-belge ne favorise sans doute pas la réactivité de notre pays lorsqu’il s’agit de mettre en oeuvre de nouveaux standards fiscaux internationaux.


2. Sur le plan interne, le législateur fédéral est également impacté dans sa possibilité de mettre en oeuvre, de manière globale, des réformes qui ont pourtant un intérêt commun à l’ensemble du pays. L’exemple de la récente loi du 21 juillet 2016 visant à instaurer un système permanent de régularisation fiscale et sociale (1) (la DLU-quater) en est une parfaite illustration.


Selon l’article 18 de cette loi, « La régularisation d’un impôt régional dont l’autorité fédérale assure le service n’est possible que lorsqu’un accord de coopération est conclu avec la Région concernée ».


Concrètement, cela signifie notamment que les droits de succession, régionalisés, ne peuvent en l’état faire l’objet d’une DLU-quater « fédérale ».


Les Régions wallonne et bruxelloise étaient apparemment peu enclines à négocier un accord de coopération visant la DLU-quater. Mais la Région flamande n’est pas restée inactive. En effet, le 7 octobre dernier, le gouvernement flamand a adopté un avant-projet de décret visant à mettre en oeuvre une procédure de régularisation – flamande – pour ce qui concerne les impôts qui sont de sa compétence.


Le préambule de cet avant-projet est plus que révélateur des intentions de la Région flamande : « Om enerzijds het federale initiatief tot het invoeren van een fiscale regularisatie te versterken en om anderzijds en vooral de opportuniteit hiervan voor de Vlaamse belastingplichtigen en de Vlaamse overheid te benutten, wordt de belastingplichtigen ook de mogelijkheid voor een eigen Vlaamse fiscale regularisatie geboden » (2). Voici donc une des trois Régions qui décide de soutenir l’initiative fédérale, c’est très louable, mais aussi de se saisir de cette opportunité pour offrir à ses seuls contribuables une possibilité de régularisation de leurs impôts régionaux, ce qui n’est pas moins légitime…


Et voici donc une loi, « d’intérêt national », mais qui avance de guingois.


Au jour de la mise sous presse du présent éditorial, la Région wallonne viendrait de décider d’emboîter le pas à la Région flamande. Les contribuables flamands et, dans un futur proche, wallons pourraient donc régulariser l’ensemble de leur situation fiscale, mais sauf nouvelle avancée, seuls les impôts sur les revenus fédéraux pourraient l’être pour les contribuables bruxellois. À suivre donc !


Ceci ne sera évidemment pas sans conséquence sur le succès et sur les rentrées financières qui devraient découler de la nouvelle procédure mise en place, et qui ont été, on le suppose, budgétisées par le législateur fédéral sur une base « nationale » et une entrée en vigueur « simultanée »…


Le prochain numéro de notre revue devrait, espéronsle, nous permettre de trouver les réponses à ces questions dans une étude complète de la nouvelle loi. Un numéro qui sera assurément à glisser sous le sapin !


3. Face à ce parcours semé d’embûches, le législateur fiscal doit continuer à veiller au respect des principes fondamentaux destinés à protéger les contribuables contre les possibles conséquences néfastes de ces contraintes. Il apparaît en effet essentiel que des principes juridiques de base, comme la non-discrimination et la sécurité juridique, soient respectés, voire renforcés, face à cet émiettement des compétences.


Le législateur fiscal régional doit également apprendre à intégrer ces contraintes. L’article de Marc Petit, que vous découvrirez ci-après, illustre de manière éclatante les difficultés découlant de l’adoption, sans doute insuffisamment préparée, du décret budgétaire wallon du 17 décembre 2015 relatif aux droits d’enregistrement dus en cas d’acquisition simultanée de plusieurs immeubles d’habitation.


Pour faire face à ces écueils, le législateur, quel qu’il soit, doit notamment être guidé par les principes qui se dégagent de la jurisprudence fiscale de la Cour de justice de l’Union et de la Cour européenne des droits de l’homme, qui ont connu un développement de plus en plus important au cours de la dernière décennie.


Le présent numéro de la RGFCP vous permettra également de découvrir l’analyse extrêmement fouillée des Professeurs Jacques Malherbe et María Amparo Grau Ruiz au sujet de l’évolution de la jurisprudence de la Cour de justice en matière de taxation des dividendes.


L’un des enseignements de cette étude est que les États condamnés par la Cour de justice ont, dans de nombreux cas, décidé de s’incliner face à la jurisprudence de la Cour. Ceci nous ramène à nos premiers propos : s’il faut amender une convention bilatérale pour se conformer à un arrêt de la Cour de justice, notre pays s’exposera aux difficultés découlant de la nature mixte ou non de cette convention.


Vous pourrez également lire dans ce numéro une étude, dont la première partie est publiée ce mois-ci, sous la plume d’Amélie Lachapelle, doctorante et aspirante au FNRS, qui se propose de faire le point quant à la jurisprudence européenne sur le respect des droits fondamentaux dans les échanges d’informations fiscales.


Le droit au respect de la vie privée, le droit à la protection des données à caractère personnel, les droits de la défense et le droit d’être informé sont en effet en pleine construction ou mutation, et constituent une donnée incontournable pour le législateur.


4. En conclusion, la tâche du législateur fiscal, tant fédéral que régional, n’est assurément pas chose aisée, il faut le reconnaître. Mais tout a-t-il été fait, au gré des réformes de l’État successives, pour lui faciliter la tâche ? Des mécanismes de coordination et de simplification efficaces seraient vraiment les bienvenus. Si une nouvelle réforme de l’État s’annonce, il serait heureux qu’elle se concentre sur ces aspects correctifs.


N’oublions pas qu’au-delà de ce constat, c’est également – et peut-être surtout – la situation des contribuables (et des praticiens…), confrontés à un véritable écheveau de législations et de sources de droit fiscal, qui devient de plus en plus délicate.



Un texte de Frederik FOGLI, Maître de Conférences à l’Université de Liège (HEC-ULg – Tax Institute), à retrouver dans le numéro 9 de la Revue Générale de Fiscalité et de Comptabilité Pratique.


(1) M.B., 29 juillet 2016.
(2) Consultable sur http://www.vlaanderen.be/nl/nbwa-news-message-document/document/09013557801a2936
 

Publié 12-12-2016

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