La haine fiscale du chômeur

Publié 17-04-2019

Ces quinze dernières années ont favorisé dans notre législation fiscale une consécration de ce que l’on a appelé l’Etat social actif. Il en a notamment résulté une série de mesures fiscales à l’encontre des revenus de remplacement pour éliminer ce que l’on nomme souvent des pièges à l’emploi. Les principales cibles (mais elles ne sont pas les seules) sont les bénéficiaires des allocations de chômage. L’objectif final est d’éviter de se sentir mieux au chômage qu’au travail.

Cet acharnement parfois obsessionnel aboutit toutefois souvent à des effets pervers comme une baisse de pouvoir d’achat des chômeurs les plus précarisés et un système fiscal d’une grande complexité.

Prenons à titre d’exemple la réduction d’impôt pour revenus de remplacement qui a donné lieu à diverses mesures au cours des dernières années. Certaines ont survécu, d’autres non grâce à l’intervention de la Cour constitutionnelle.

 

  1. Pas de décumul

Suite à la réforme fiscale de 2001[1], chaque conjoint (et par extension, chaque cohabitant légal) a droit séparément, comme les cohabitants de fait et les isolés, à une réduction d’impôt propre pour les revenus de remplacement. Au départ, le principe de ce mode de calcul décumulé a été appliqué par la loi de réforme seulement aux pensions, aux indemnités de maladie- invalidité et aux prépensions.

Ce décumul n’a pas été étendu immédiatement aux allocations de chômage. Jusqu’à l’exercice d’imposition 2009, la réduction pour ces prestations était formellement encore déterminée par ménage. Ce mode de calcul était généralement plus désavantageux.

Après avoir dans un premier temps accordé le décumul aux allocations de chômage temporaire[2], le gouvernement de l’époque a toutefois dû, suite à un arrêt de la Cour constitutionnelle[3], étendre le mode de calcul décumulé à toutes les allocations de chômage. Selon la Cour, il est en effet discriminatoire d’établir une distinction dans le traitement fiscal des allocations de chômage entre les personnes mariées et les cohabitants légaux d’une part et les cohabitants de fait d’autre part.

Devant la Cour, le gouvernement a fait valoir, en s’appuyant sur les travaux préparatoires que la différence de traitement était justifiée par « la volonté […] de réaliser un Etat social actif »[4], Etat dont le développement exige des « mesures modulant le traitement fiscal favorable des revenus de remplacement » qui « empêche trop souvent les gens d’effectuer les étapes nécessaires pour participer activement à la recherche d’emploi ou pour rester actifs sur le marché du travail »[5]. La différence de traitement était présentée comme « une mise en balance entre, d’une part, le principe de l’Etat social actif et, d’autre part, la suppression des discriminations »[6].

Selon la Cour constitutionnelle, l’objectif du gouvernement ne pouvait justifier une différence de traitement entre personnes mariées et cohabitants de fait. En effet, le mode de cohabitation ne peut influencer la volonté de réinsertion sur le marché du travail. A partir de l’exercice d’imposition 2010, le C.I.R.92 est formellement adapté : le décumul absolu pour les allocations de chômage est instauré dans les articles 147 et 150 du C.I.R.92[7].

 

  1. Pas d’indexation

Par une loi-programme du 19 décembre 2014[8], le gouvernement fédéral a décidé de ne plus indexer pendant quatre ans un certain nombre de réductions d’impôt, mais de les maintenir au niveau de l’année de revenus 2013 (exercice d’imposition 2014). Le gouvernement a, en d’autres termes, appliqué un gel de l’indexation avec effet rétroactif.

Le gel de l’indexation fédéral a duré quatre ans, pour la période de l’exercice d’imposition 2015 à l’exercice d’imposition 2018, et s’appliquait notamment aux réductions et exonérations d’impôt suivantes :

  • la réduction pour pensions et revenus de remplacement de l’article 147 du C.I.R.92. Elle s’élevait ainsi à 2.598,29 EUR pour les allocations AMI et à 2.024,12 EUR pour les pensions et les autres revenus de remplacement (dont les allocations de chômage) ;
  • les montants limites du revenu imposable pour le calcul de la réduction d’impôt pour les pensions et revenus de remplacement[9]. Pour les allocations de chômage (autres que le complément d’ancienneté et autres que celles payées aux chômeurs de plus de 58 ans), les montants se sont élevés respectivement à 28.000 EUR, 22.430 EUR et 5.570 EUR ;
  • les montants de « l’exonération de fait » pour les pensions et revenus de remplacement de l’article 154 du C.I.R.92. Ces montants ont également été gelés, même si c’est seulement pour trois ans[10] et donc pas à partir de l’exercice d’imposition 2015. Les montants maximums des revenus de remplacement ont en effet été déterminés sur la base des allocations de 2014[11].

Ici, la mesure ne concernait pas seulement les allocations de chômage mais bien l’ensemble des revenus de remplacement.

Lors des travaux préparatoires, un parlementaire avait relevé que, selon le SPF Finances, le gel des dépenses fiscales jusqu’en 2018 était une mesure qui toucherait principalement (67 %) les pensionnés, les chômeurs et les invalides[12].

 

  1. Pas de majoration de la quotité exemptée

Une des mesures phare du fameux tax shift est sans conteste la majoration de la quotité exemptée.

A partir de l’exercice d’imposition 2020, le montant de base de la quotité exemptée est désormais identique quelle que soit la hauteur du revenu imposable et s’élève à 4.785 EUR. Cela donne un montant de base indexé de quotité exemptée de 8.860 EUR.

Cela signifie en net, hors additionnels communaux, une augmentation de +/- 300 EUR sur une base annuelle[13].

Toutefois, selon le gouvernement, l’augmentation de la quotité du revenu exemptée d’impôt doit en premier lieu bénéficier aux actifs[14].

Dès lors, il a été décidé qu’à partir de l’exercice d’imposition 2020, l’avantage lié à l’augmentation du montant de base de la quotité exemptée est compensé pour les « non-actifs », comme les pensionnés, chômeurs et autres bénéficiaires de revenus de remplacement, par une baisse de leur réduction d’impôt à concurrence d’un montant équivalent[15].

Ainsi, pour les contribuables bénéficiant d’une allocation d’assurance maladie-invalidité, le montant de base de la réduction d’impôt passe de 1.725,98 EUR à 1.530,34 EUR. Cela donne un montant indexé de 2.400,80 EUR pour l’exercice d’imposition 2020, soit une perte de pratiquement 300 EUR.

Pour les pensionnés, chômeurs et autres allocataires sociaux, le montant de base non indexé de la réduction d’impôt est ramené de 1.344,57 EUR à 1.148,93 EUR. Après indexation, cela donne pour l’exercice d’imposition 2020 un montant de 1.802,44 EUR. La perte est identique que pour les bénéficiaires d’allocations AMI.

Cette mesure perd évidemment de vue que la réduction d’impôt pour revenus de remplacement diminue en fonction du revenu imposable. Pour les chômeurs, cette réduction n’est pas accordée aux bénéficiaires d’un revenu supérieur à 29.800 EUR[16].

Cela signifie concrètement que les « non-actifs » avec des faibles revenus ne profitent pas de l’augmentation du pouvoir d’achat lié à la majoration de la quotité exemptée au contraire des « non-actifs » qui recueillent des revenus élevés. On peut légitimement s’interroger sur l’intérêt social d’une telle mesure. On risque en effet d’avoir des pauvres plus pauvres et des riches plus riches. L’objectif, déjà contestable en soi, de favoriser uniquement les actifs ne semble pas spécialement rencontré… Voilà la démonstration de l’absurdité de certaines mesures édictées uniquement sur la base d’un dogme, en l’occurrence l’Etat social actif.

 

  1. Pas de nouvelle réforme pour les allocations de chômage

Dans le cadre du jobsdeal a été insérée dans la loi une réforme partielle de la réduction fiscale pour pensions et revenus de remplacement[17].

On va très vite s’apercevoir que dans le cadre de cette réforme, on ne va plus faire une différence entre travailleurs et chômeurs mais bien entre pensionnés et bénéficiaires d’allocations AMI, d’une part, et chômeurs, d’autre part.

La partie de réforme qui nous intéresse est celle-ci. Les revenus de remplacement sont totalement exonérés d’impôt si l’ensemble des revenus nets du ménage se compose exclusivement de pensions ou de revenus de remplacement, qui ne dépassent pas les montants maximums de revenus de remplacement et de pensions respectifs. Cette exonération est accordée sous la forme d’une réduction d’impôt complémentaire[18].

 

4.1. Petit historique

Cette réduction complémentaire a fait l’objet d’une véritable saga législative que nous allons essayer de résumer pour comprendre les fondements de la nouvelle réforme.

De nombreuses questions parlementaires ont rapidement attiré l’attention du ministre sur le fait qu’un léger dépassement du montant maximum entraînait une charge d’impôt supplémentaire très importante[19]. Le ministre avait chargé son administration d’établir des propositions pour résoudre ce problème. Elles ont abouti en 2007[20].

Depuis lors, pour les revenus payés ou attribués à partir du 1er janvier 2007, une règle de palier était applicable lorsque le revenu excédait le plafond. En aucun cas, l’impôt final ne pouvait être plus élevé que le revenu qui excédait la limite.

Pour calculer le montant complémentaire de réduction d’impôt, il fallait, selon le texte légal, tenir compte de l’impôt dû avant que la réduction d’impôt ordinaire pour pensions et revenus de remplacement ne soit limitée à la quotité de l’impôt afférente à ce revenu. On a vite constaté que cette méthode de calcul entraînait pour certains contribuables une sous-estimation de l’impôt dû et le montant supplémentaire de réduction attribué n’était pas suffisamment élevé pour atteindre l’objectif poursuivi à savoir que l’impôt dû ne pouvait être plus élevé que le revenu qui excédait la limite.

C’est la raison pour laquelle le texte légal a été corrigé pour ne plus aboutir à de telles sous-estimations. La modification est entrée en vigueur avec effet rétroactif pour les revenus payés ou attribués à partir du 1er janvier 2007[21]. L’exposé des motifs précisait que l’Administration avait déjà dans les faits, pour l’exercice d’imposition 2008, tenu compte de la correction qui était toujours plus avantageuse pour le contribuable[22].

Depuis l’exercice d’imposition 2010, un montant supérieur de réduction d’impôt complémentaire s’applique pour les allocations de chômage[23]. La distinction entre les chômeurs de moins de 50 ans et les chômeurs de 50 ans et plus disparaît. La réduction d’impôt complémentaire qui s’applique aux allocations de chômage est fixée uniformément pour les deux groupes au « montant maximum de l’allocation légale de chômage qui peut être attribuée pendant les douze premiers mois de chômage complet »[24]. Le complément d’ancienneté a de la sorte disparu comme critère pour déterminer le montant de la réduction complémentaire pour chômeurs âgés (+ 50 ans). Cette adaptation était due au fait que l’allocation de chômage avait été augmentée durant la première année avant de faire l’objet d’une dégressivité plus importante. Si on voulait maintenir l’exonération de fait des allocations de chômage, il fallait augmenter le revenu de référence pour le calcul de la réduction complémentaire[25].

La modification législative de 2008[26] avait toutefois une faille : l’absence de prise en compte des additionnels communaux. Un pensionné pouvait par exemple voir sa pension augmenter et en définitive toujours percevoir moins en net que ce qu’il percevait auparavant. La loi-programme du 10 août 2015[27] a entendu corriger cet effet pervers de la dégressivité de la réduction complémentaire d’impôt pour pensions et les revenus de remplacement.

Malheureusement, la modification proposée recelait une erreur de raisonnement au niveau du calcul d’impôt, ce qui avait pour effet dans un certain nombre de cas, limités il est vrai, de quand même entraîner une baisse du revenu net en cas d’augmentation du revenu brut.

La solution apportée à l’effet pervers a été étendue aux allocations maladie invalidité mais avec la même erreur de raisonnement[28] [29].

L’erreur de raisonnement a été réparée mais pas de manière rétroactive à partir de l’exercice d’imposition 2017. La réparation est entrée en vigueur seulement à partir de l’exercice d’imposition 2018[30].

Voilà le régime actuel qui résulte d’une législation à rebondissements dont on ne peut pas dire qu’elle soit le résultat d’un travail parlementaire de qualité.

Mais ce n’est pas tout. Lors de la dernière modification législative, le ministre avait proposé d’élaborer une solution plus complète pour la réduction d’impôt pour pensions et revenus de remplacement dans le cadre du budget 2018[31].

 

4.2. Réforme envisagée

Cette solution vient de voir le jour un peu plus tard que prévu[32]. En ce qui concerne l’exonération de fait, cette réforme vise à mette fin à ce que l’on a appelé le piège à la pension. Dans beaucoup de cas, en effet, une hausse du montant brut de la pension ne se traduit pas ou presque pas en une augmentation du montant net. En outre, le simple bénéfice d’un petit revenu d’appoint (un revenu immobilier limité ou une petite pension alimentaire par exemple) fait perdre automatiquement tout l’avantage de la réduction complémentaire[33].

La solution proposée est la suivante. Une réduction d’impôt additionnelle de 370,83 EUR[34] va être accordée en plus de la réduction de base de 1.802,44 EUR[35]. Ce montant a été fixé en déterminant le montant maximum de la réduction complémentaire pour pensions et revenus de remplacement relative à l’exercice d’imposition 2019 (montant de l’allocation de chômage maximum après un an[36]).

Cette réduction additionnelle sera uniquement accordée lorsque le revenu imposable ne dépasse pas 23.380 EUR[37]. Lorsque la pension ou le revenu de remplacement se situera entre 15.940 EUR[38] et 23.380 EUR, une règle de palier est instaurée de façon à ne pas annihiler toute augmentation de la pension et à négliger l’apport d’un autre revenu faible. Il n’est plus exigé que le revenu soit composé exclusivement de revenus de remplacement pour bénéficier de la réduction additionnelle.

Il faut également souligner que la nouvelle réduction additionnelle sera accordée par contribuable comme la réduction de base et non pas comme la réduction complémentaire qui tenait compte de l’ensemble des revenus du ménage en cas d’imposition commune.

Une solution similaire est instaurée pour les indemnités AMI.

En revanche, la réduction additionnelle ne sera pas accordée pour les allocations de chômage. Pour ces dernières, on conservera la réduction complémentaire ! La réduction complémentaire sera donc encore accordée lorsque l’ensemble des revenus nets est exclusivement composé d’allocations de chômage ou est exclusivement composé d’allocations de chômage d’une part, et de pensions, d’indemnités AMI et autres revenus de remplacement d’autre part. Pour apprécier les montants maximums, l’ensemble des revenus nets des deux contribuables imposés en commun (conjoints et cohabitants légaux) seront donc encore cumulés pour les allocations de chômage.

Le régime fiscal des revenus de remplacement devient d’une complexité sans précédents !

L’exclusion des allocations de chômage du nouveau régime a été fustigée par certains parlementaires lors des travaux préparatoires[39]. Si l’amendement qu’ils ont introduit ne tenait pas la route pour des raisons techniques, la justification de l’exclusion par un membre de la majorité laisse perplexe : « La réduction d’impôt applicable aux allocations de chômage est déjà supérieure à celle qui est prévue pour les autres revenus de remplacement puisqu’elle est calculée pendant la première période de chômage ». Dans ce cas, il suffisait uniquement d’adapter la réduction additionnelle à la baisse mais en conservant la philosophie de la réforme. Un autre parlementaire de la majorité semble d’ailleurs être sensible aux préoccupations des parlementaires[40]. Malheureusement, en seconde lecture, il s’est contenté après analyse d’attendre une initiative du ministre de l’Emploi, ce qui nous envoie aux Calendes grecques…[41]

Si une personne ne choisit pas d’être malade, elle ne choisit pas non plus d’être chômeur. Un chômeur ne peut pas non plus, à mon sens, être sanctionné parce qu’il dispose à côté de son allocation de chômage d’un petit revenu d’appoint (revenu immobilier ou rente alimentaire par exemple).

En outre, la raison invoquée par la Cour constitutionnelle pour conclure à la discrimination vis-à-vis des chômeurs en matière de décumul[42] nous semble également pouvoir être applicable dans cette nouvelle réforme. Il existe une distinction entre personnes mariées ou cohabitantes légales d’une part, et cohabitantes de fait d’autre part, puisque pour les premières, il faut tenir compte de l’ensemble des revenus du ménage pour exclure ou non la réduction complémentaire.

 

Conclusion

Malgré les difficultés techniques évidentes liées à cette matière, on a pu apercevoir un acharnement fiscal certain à l’encontre des bénéficiaires d’allocations de chômage au nom du dogme de l’Etat social actif.

Cet acharnement me semble à tout le moins exagéré. Des effets pervers y sont liés : des ménages ne disposent plus du pouvoir d’achat nécessaire pour nouer les deux bouts et notre système fiscal devient ingérable par sa complexité sans cesse accrue.

Il faut arrêter d’utiliser la fiscalité comme un outil idéologique. Ce n’est pas en défavorisant une catégorie de contribuables (les chômeurs) qu’on en favorise une autre (les travailleurs).

En guise de conclusion je citerai Carlos Ruiz Rafon[43] : « La peur est la poudre et la haine est la mèche. Le dogme, en dernière instance, n’est que l’allumette qui y met le feu ».

Le chômeur mérite-t-il d’être brûlé sur le bucher fiscal au nom de l’Etat social actif ? Personnellement, je ne le pense pas.

 

 

[1] Avec une entrée en vigueur à partir de l’exercice d’imposition 2005.

[2] Loi de relance du 27 mars 2009, M.B. du 7 avril 2009. Le gouvernement entendait, dans son plan de relance, ne pas infliger de « pénalité » financière supplémentaire à ce groupe en continuant à calculer leur réduction d’impôt par ménage s’ils étaient mariés ou cohabitants légaux.

[3] Cour constitutionnelle, arrêt n° 65/2009 du 4 avril 2009, www.constcourt.be.

[4] Doc. parl., Chambre, session 2000-2001, n° 50-1270/006, p. 98.

[5] Doc. parl., Chambre, session 2000-2001, n° 50-1270/001, p. 27.

[6] Doc. parl., Sénat, 2000-2001, n° 832/3, p. 43.

[7] Loi portant des dispositions fiscales et diverses du 22 décembre 2009, M.B. 31 décembre 2009.

[8] M.B. 29 décembre 2014.

[9] Art. 151 et 152 C.I.R.92.

[10] Ex. d’imp. 2016 jusque et y compris l’ex. d’imp. 2018.

[11] Les montants annuels varient parce qu’ils ont été calculés sur la base d’un certain nombre de jours de versement de ‘chômage’ par an (2016 était une année bissextile).

[12] Doc. Parl. Chambre, session 2014-2015, n° 54-0672/009, p. 22.

[13] Loi du 26 décembre 2015 relative aux mesures concernant le renforcement de la création d’emplois et du pouvoir d’achat, M.B. 30 décembre 2015, 2e édition.

[14] Doc. Parl. Chambre, session 2015-2016, n° 54 1520/001, p. 52-53.

[15] Art. 147 C.I.R.92.

[16] Revenu indexé pour l’ex. d’imp. 2020.

[17] Loi du 23 mars 2019 modifiant le Code des impôts sur les revenus 1992 en ce qui concerne les dispositions fiscales relatives au deal pour l’emploi, M.B. 5 avril 2019.

[18] Art. 154 C.I.R.92.

[19] Voir e.a. Q. Parl. n° 928, Arens, 26 septembre 2005, Bull. Q. et R. Parl., Chambre, session 2005-2006, n° 51-099, p. 17921.

[20] Loi du 17 mai 2007 portant exécution de l’accord interprofessionnel pour la période 2007-2008, M.B. 19 juin 2007.

[21] Art. 123 loi portant des dispositions diverses du 22 décembre 2008, M.B., 29 décembre 2008, 4e édition.

[22] Doc. Parl., Chambre, session 2008-2009, n° 52/1608/001.

[23] Art. 3 Loi dispositions fiscales et diverses du 21 décembre 2009, M.B. 31 décembre 2009.

[24] Art. 154 § 2, 2° C.I.R.92.

[25] Il faut noter que lorsque le contribuable bénéficie de plusieurs revenus de différentes catégories (p. ex. une pension et une allocation AMI ou une allocation AMI combinée à une allocation de chômage), il a droit à une réduction complémentaire qui est fonction du « montant maximum de l’allocation légale de chômage qui peut être attribuée APRÈS les douze premiers mois de chômage complet ».

[26] Applicable aux revenus payés ou attribués à partir du 1er janvier 2007, voir ci-avant.

[27] M.B. 18 août 2015, 2e édition.

[28] Art. 154, § 3/1 C.I.R.92 modifié par la loi du 18 décembre 2015 portant des dispositions fiscales et diverses, M.B. 28 décembre 2015.

[29] Cette solution ne devait pas être apportée en matière d’allocations de chômage vu un montant d’exonération de fait plus élevé.

[30] Adaptation de l’art. 154 §3/1 al. 1er C.I.R.92 tel que modifié par l’art. 10 loi portant des dispositions fiscales diverses du 22 octobre 2017, M.B. 10 novembre 2017.

[31] Doc. Parl. Chambre, session 2016-2017 – n° 54-2639/001, p. 14.

[32] Loi du 23 mars 2019 modifiant le Code des impôts sur les revenus 1992 en ce qui concerne les dispositions fiscales relatives au deal pour l’emploi, M.B., 5 avril 2019.

[33] Le revenu doit en effet être composé uniquement de revenus de remplacement.

[34] Montant indexé pour l’ex. d’imp. 2020 – montant de base = 236,38 EUR.

[35] Montant indexé pour l’ex. d’imp. 2020 – montant de base = 1.148,93 EUR.

[36] 15.615,88 arrondi à 15.620 EUR. Ce montant sera indexé chaque année.

[37] Montant indexé pour l’ex. d’imp. 2020 – montant de base = 14.900 EUR.

[38] Montant de 15.620 EUR indexé pour l’ex. d’imp. 2020 – montant de base = 10.160 EUR.

[39] Doc. Parl. Chambre, session 2018-2019, n° 54-3482/003, p. 13.

[40] Il comprend les arguments invoqués et est prêt à en discuter. Doc. Parl. Chambre, session 2018-2019, n° 54-3482/003, p. 14.

[41] Doc. Parl. Chambre, session 2018-2019, n° 54-3482/006, p. 5.

[42] Voir point 1 ci-avant.

[43] Le jeu de l’ange, Robert Laffont, 2009.

Auteur : Bernard MARISCAL

Benefits Expert Deloitte, Professeur à l’ESSF (ICHEC), Expert chargé d’enseignement à l’UCL

 

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