De la concurrence fiscale internationale à la concurrence fiscale inter-régionale

L’actualité fiscale des dernières semaines a vu se télescoper deux informations a priori contradictoires.

D’une part, de nombreuses annonces émanant de l’OCDE et de l’Union Européenne ont semblé confirmer que la lutte contre la concurrence fiscale dommageable entre Etats avait connu des avancées déterminantes :

- Le 5 octobre 2015, les 15 rapports finaux du projet BEPS (acronyme anglais d’Erosion de la base d’imposition et transfert des bénéfices) ont été publiés par l’OCDE[1]. Pour rappel ce vaste projet s’articule autour de trois axes : assurer la cohérence des règles nationales applicables aux activités transnationales, renforcer les critères de substance dans les normes internationales afin que le lieu d’imposition soit celui où se déroule l’activité économique, et accroitre la transparence fiscale.

- Le  6 octobre 2015 le Conseil ECOFIN des Ministres des Finances de l’Union Européenne a annoncé avoir conclu un accord sur une proposition de directive relative à l’échange automatique d’informations sur les rulings fiscaux. Elle vise à modifier la directive 2011/16/UE relative à la coopération administrative dans le domaine fiscal, qui définit des modalités pratiques de l'échange d'informations, pour y inclure les décisions fiscales anticipées[2]. La Commission pourra mettre en place un répertoire central sécurisé, dans lequel les informations échangées seront stockées.

- Le 21 octobre 2015, la Commission européenne a annoncé avoir décidé que le Luxembourg et les Pays Bas avaient accordé des avantages fiscaux sélectifs respectivement à Fiat Finance and Trade et à Starbucks, ces avantages étant jugés illégaux au regard des règles de l’UE en matière d'aides d'État[3]. La Commission indique par ailleurs dans le même communiqué qu’elle poursuit son enquête sur les pratiques en matière de rulings fiscaux dans tous les États membres de l’UE et qu’elle n'exclut pas d'ouvrir d'autres enquêtes sur ces pratiques fiscales, s'il apparaît que les règles relatives aux aides d’État ne sont pas respectées. Des enquêtes formelles concernant des rulings fiscaux émis en Belgique, en Irlande et au Luxembourg suivraient actuellement leur cours.

Au-delà de la course au communiqué à laquelle semblent se livrer ces institutions, le message politique semble très clair : la concurrence fiscale internationale est combattue, et les Etats mettent en œuvre des mesures d’échange d’informations et de transparence qui contribueront à assurer la réalisation de cet objectif.

D’autre part, de manière quasi-simultanée, la presse belge a multiplié les études comparatives des nouvelles mesures fiscales adoptées par les Régions, notamment en matière de fiscalité immobilière, en titrant sur la rivalité qu’elles semblent révéler[4]. Le moins que l’on puisse dire est qu’il n’aura pas fallu attendre longtemps pour que l’exercice de l’autonomie fiscale voulue par la 6ème réforme de l’Etat prenne des accents très concurrentiels.

La comparaison entre les récentes décisions prises sur le plan international et les conséquences fiscales de la dernière réforme institutionnelle est sans doute quelque peu boiteuse…Néanmoins, dès lors qu’il est question de concurrence fiscale, plusieurs éléments d’analyse communs peuvent être utilisés : cette concurrence porte-elle en son sein des éléments de « dynamique économique », permettant de favoriser l’activité de certains secteurs, et de profiter in fine au contribuable, ou sera-t-elle porteuse des germes de l’abus, de la déloyauté et de la discrimination ?

L’article 1er ter de la Loi spéciale de financement est dorénavant rédigé comme suit[5] : « L’exercice des compétences fiscales des régions visées dans la présente loi s’opère dans le respect de la loyauté fédérale visée à l’article 143 de la Constitution et du cadre normatif général de l’union économique et de l’unité monétaire, ainsi que des principes suivants :

1° l’exclusion de toute concurrence fiscale déloyale;

2° l’évitement de la double imposition;

3° la libre circulation des personnes, biens, services et capitaux.

En cas de demande d’un contribuable visant à éviter la double imposition, jugée fondée par une autorité, celle-ci se concerte avec les autres autorités concernées en vue de remédier à l’imposition contraire au principe évoqué à l’alinéa 1er, 2°.

Une concertation sur la politique fiscale et sur les principes visés à l’alinéa 1er est organisée annuellement au sein du Comité de concertation visé à l’article 31 de la loi ordinaire du 9 août 1980 de réformes institutionnelles ».

Les travaux préparatoires sont relativement peu explicites quant à la notion de concurrence fiscale déloyale :

« Lors de l’exercice de leurs compétences fiscales, les régions doivent respecter la loyauté fédérale visée à l’article 143  de la Constitution et le cadre normatif général de l’union économique et de l’unité monétaire (voir article 6, § 1er, VI, alinéa 3, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles). En outre, à côté du principe visant à éviter la double imposition, le principe d’exclusion de toute concurrence déloyale est également inscrit dans l’article 1 ter, alinéa 1er, ainsi que le principe selon lequel les régions, dans l’exercice de leurs compétences fiscales, doivent respecter les règles de libre circulation des personnes, biens, services et capitaux »[6].

La concurrence fiscale est inévitable, mais doit donc respecter les limites de la loyauté fédérale[7].

Les conséquences de cette concurrence ne faciliteront pas la tâche des praticiens qui auront à cœur de conseiller leurs clients sur les dispositions fiscales les plus favorables. La concurrence fiscale dont il est ici question concerne des contribuables dont les moyens ne sont en rien comparables aux multinationales visées par les normes internationales ou européennes. Les compétences fiscales régionales touchent des éléments de patrimoine et de revenu moins « mobiles » que les flux de capitaux intra-groupes. Une planification ne sera donc pas nécessairement aisée à mettre en œuvre, même pour les contribuables les plus nantis. Les autres risquent par ailleurs de rester les spectateurs désabusés de la situation, pour autant qu’ils en aient même connaissance.

Choisir d’investir dans l’immobilier dans une autre région et d’y déménager, par exemple, n’est effet pas une décision que le contribuable lambda prendra aisément, quand bien même une sensible économie fiscale en découlerait pour lui. Celui qui n’en n’aura pas les moyens sera la victime fiscale de cette inertie bien involontaire.

Enfin, la concurrence inter-régionale risque paradoxalement de trouver une source dans des règles internationales destinées à harmoniser l’activité économique en général, et la fiscalité en particulier. Le très récent rapport publié par l’OCDE sur les « Perspectives économiques 2015 » a ainsi mis en exergue le régime fiscal, jugé très (trop ?) favorable des véhicules de sociétés en Belgique. L’OCDE suggère en conséquence d’ « accroitre la fiscalité sur la consommation d’énergie à usage résidentiel, réduire les subventions aux déplacements en voiture particulière entre le domicile et le lieu de travail et introduire des taxes de congestion dans les plus grandes villes »[8].

Il s’agit là, par excellence, de sujets très sensibles sur le plan de la politique interne. Or, les Régions pourraient se servir de cette incitation internationale pour lancer, par exemple, des politiques environnementales basées sur une fiscalité différenciée. Imagine-t-on qu’un jour un contribuable wallon, bénéficiant d’un véhicule de société mis à sa disposition de son employeur situé en Flandres, sera contraint de calculer le coût fiscal qu’engendrerait l’idée saugrenue d’aller faire ses courses en voiture dans le centre de Bruxelles ?

Le rôle du Comité de concertation apparait donc essentiel pour définir de manière plus précise la notion de loyauté en matière de concurrence fiscale inter-régionale et en garantir le respect. Des mécanismes clairs d’échanges d’informations, de transparence et de publicité seraient une aide appréciable pour tous les intervenants, contribuables compris.

Il serait un comble, alors que des avancées notables sont enregistrées sur le plan international, qu’une concurrence fiscale déloyale se développe entre entités fédérées du Royaume. Ne serait-elle pas, in fine, essentiellement dommageable au contribuable ?

Frederik Fogli
Maître de conférences HEC – ULg (Tax Institute)
Chargé d’enseignement à l’UCL-Mons

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[1] Les résumés de ces rapports peuvent être consultés sur : http://www.oecd.org/fr/ctp/beps-resumes-des-actions-2015.pdf

[2]recource

[3] Le communiqué de la Commission est consultable sur http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-5880_fr.htm

[4] V. notamment le dossier paru dans l’Echo le 31 octobre 2015, intitulé « Les Bruxellois, grands perdants de la course fiscale des Régions ».

[5] Loi spéciale du 6 janvier 2014 portant réforme du financement des communautés et des régions, élargissement de l’autonomie fiscale des régions et financement des nouvelles compétences, M.B, 31 janvier 2014, p.8594 et s.

[6] Doc. Parl, Chambre, 53ème législature, 2974/001, p.12, consultable sur www.lachambre.be

[7] J. WELLENS, Sixième réforme de l’Etat, L’Impôt des personnes physiques dans la tourmente, Wolters Kluwer, 2014, p. 22

[8] OCDE (2015), Etudes économiques de l’OCDE : Belgique 2015, Editions OCDE, consultable sur : http://dx.doi.org/10.1787/eco­­_surveys-bel-fr

 

Publié 02-12-2015

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